電力"十三五"規劃面臨的新形勢、新問題和新思路
我國經濟步入中高速增長的新常態、電力需求放緩，面臨以霧霾為突出表現的環境污染和應對全球變暖的氣候談判國內外雙重壓力，面臨全面推進能源生產、消費、技術和體制革命，以及全方位加強國際合作的新要求，進入了全面深化改革的關鍵期，分布式、智能電網、電動汽車、用戶儲能、需求響應和能源互聯網等各種新生事物不斷涌現，并得到快速發展。為適應新形勢下的發展需要，"十三五"時期亟須對電力規劃進行革命性調整和創新。我們必須以重大問題為導向，抓住關鍵問題深入研究思考，著力推動解決我國能源電力發展面臨的一系列突出矛盾和問題。
"十三五"電力規劃面臨的新形勢
1.經濟新常態給傳統電力規劃模式帶來挑戰
我國經濟發展進入中高速增長的新常態，是黨的十八大以來以習近平同志為總書記的黨中央在科學分析國內外經濟發展形勢、準確把握我國基本國情的基礎上，針對我國經濟發展的階段性特征所作出的重大戰略判斷。這是當前和今后一個時期我國經濟發展的"大邏輯"。
一直以來，我國電力發展基本遵循"擴張保供"的思路，單純增加發電裝機和輸配電容量來滿足日益增長的用電需求。與我國五年經濟和社會發展規劃綱要相伴的電力工業規劃，更像一個固定資產投資規劃，或產能擴充規劃。這種以數量擴張為主要特征的電力規劃模式，在電力短缺時期對保障電力安全供應發揮了重要作用，也與當時經濟社會發展要求"不缺電為第一要務"的大環境相適應。我國目前的電源規劃模式是典型的"自下而上，層層批準"模式。在這種模式下，電源點的投資建設審批只是以投資主體資格和項目建設可行性為依據，而沒有考慮單一電源與區域內其他電源、電網消納能力以及負荷需求的協調問題，從而導致電源建設的盲目性，電源建成后的發電能力得不到充分利用。
當經濟發展進入新常態后，尤其未來一段時期我國將大力推進經濟轉型升級，加快化解產能過剩，限產關停高耗能產業，第三產業比重將持續上升，電力需求增速將會有較大回落，單純數量擴張的電力規劃模式將使電源利用效率不高問題更為突出。因此，我國電力規劃應適應新常態，樹立系統協調的規劃理念，從根本上轉變單純依靠擴大規模滿足電力需求的思路，合理規劃好各種發電能源和輸配電容量，以更清潔、高效、可持續性發展的方式滿足安全供應。
2.環境保護和碳減排將成為電力規劃的硬約束
"富煤、貧油、少氣"的能源資源結構，逐年增加的經濟規模以及傳統的高耗能消費方式使得我國逐漸成為全球碳排放總量最大的國家之一。能源生產與消費總量迅速增長的同時，污染物排放與環境日益惡化。過去很長一段時期，環境保護只是規劃的"軟約束"，執行效果不理想。自"十一五"開始，二氧化硫排放總量削減率成為約束性指標，"十二五"新增氮氧化物作為被強制削減的污染物。《能源發展戰略行動計劃(2014~2020年)》，對我國未來能源結構體系進行了規劃，到2020年，一次能源消費總量控制在48億噸標準煤左右，同時非化石能源占一次能源消費比重達到15%，煤炭消費比重控制在62%以內。展望"十三五"乃至更長時期，環保將成為我國能源電力行業發展的"硬約束"。
習近平總書記在G20第九次峰會上宣布，中方計劃2030年左右達到二氧化碳排放峰值，非化石能源占一次能源消費比重提高到20%左右。這是硬目標、硬要求、硬任務。這要求我們采取比過去更大的力度控制碳排放量，化解日益增大的國際壓力。
以霧霾嚴重為突出表現的環境污染和應對全球變暖的氣候談判所帶來的國內外雙重壓力，要求電力規劃從原來的側重于以"擴張保供"滿足電力需求，轉變為保證電力供應與環保低碳發展并重，以適應經濟社會綠色轉型。
3.能源革命給電力規劃思路帶來深刻變革
2014年6月習近平總書記在中央財經領導小組第6次會議上提出能源"四個革命、一個合作"，即推進能源消費、能源供給、能源技術、能源體制四個革命以及全方位加強國際合作的戰略構想，這標志著我國進入能源生產和消費革命的新時代。這將對能源規劃特別是電力規劃提出更高的要求和期望。
首先，能源消費革命要求抵制不合理消費，堅決控制能源消費總量，有效落實節能優先方針，改變粗放式的能源發展和利用模式，這是貫徹落實資源節約和環境保護兩大基本國策、強化節能減排管理的戰略新舉措。在我國資源節約與環境保護雙重約束的國情下，過去那種只關注供應側電力資源，不重視需求側管理資源的傳統規劃方法必須徹底改革，否則難以實現"抑制不合理能源消費，堅決控制能源消費總量，加快形成能源節約型社會"的能源消費革命目標。
其次，能源供給革命要求建立多元供應體系，大力推進煤炭清潔高效利用，著力發展非煤能源，形成煤、油、氣、核、新能源、可再生能源多輪驅動的能源供應體系，同步加強能源輸配網絡和儲備設施建設。實施以清潔替代和電能替代為主要內容的兩個替代，是能源可持續發展的重要方向，是對傳統能源生產消費方式和理念的根本性變革。這就意味著，未來很長一段時間內，我國將處于傳統化石能源與清潔能源并存的混合能源時代，傳統化石能源消費比重將不斷下降，核電、新能源等清潔能源的比例將不斷上升，而且"以煤為主"的能源消費結構仍將長期存在。但能源消費和供給革命以及環保和低碳發展又要求我們必須向以可再生能源為主的新能源開發與利用時代過渡，也就是逐步將傳統的化石能源供應體系轉變為清潔能源供應體系。因此，"十三五"電力規劃，在努力開發利用清潔能源的同時，不能忽視對傳統化石能源的清潔、高效利用。要注意傳統化石能源發電與清潔能源發電的協調配合、電源建設與電網規劃的協調配合，實現清潔能源與化石發電能源之間的優勢互補。
第三，能源技術革命將給電力系統帶來深刻變革。分布式發電、微電網、智能電網、電動汽車、用戶儲能、需求響應和能源互聯網等各種新生事物不斷涌現，電力系統正面臨深刻變革——由原來的單側隨機性系統過渡為雙側隨機性系統。未來，以大規模風能和太陽能發電為主的可再生能源在整個電源結構中的比例將持續增長，由于其出力的波動性和間歇性，發電側將不再可控。同時，隨著分布式發電和電動汽車的普及、用戶儲能技術的提升，用戶負荷需求將不斷增長以及用電特征將不斷變化，需求側的隨機性也在逐漸增大。也就是說，電力系統的發電側和需求側都具有明顯的隨機性，此時的電力系統可以稱之為雙側隨機系統。雙側隨機性特征下電力系統的繼電保護、安全穩定等方面面臨巨大挑戰，電力系統的實時供需平衡難度增大，系統調度的難度增大，也使各類電源規劃、電源與電網規劃之間的協調難度進一步增大。
"十三五"電力規劃必須注意電力系統的這一深刻變革，利用傳統化石發電能源的靈活可控等優點來彌補可再生能源發電的隨機性、不穩定性等缺陷，實現發電出力的協調可控。同時配合需求側管理技術和儲能技術，使需求側用電負荷主動配合發電出力，從而形成相對協調的"雙側可控系統"。電力規劃還需要具有技術前瞻性，大力推進與新能源和分布式能源大規模發展相適應的微電網、智能電網、能源互聯網等技術的發展，以小微、智能、就地平衡消納為主要特征的國際電網發展新趨勢，盡早解決清潔能源的"棄水、充風、棄光"等問題。
第四，能源體制革命是能源革命的保障，是最為重要和關鍵的。
體制革命對于理順改革各個相關方的關系，調整各方的相互影響和利益，確保改革的方向和路徑通暢具有極其重要的作用。并且，體制革命應當是政府主導的整體性頂層設計和體制改革，革命的對象不應當僅僅是對于各類能源企業和組織的管理體制的革命，而應當是對于包括政府行政管理及監管體制在內的體制革命，同時還必須包括與之相配套的法律法規的制定。因此，不論是政府行政管理機構還是各類能源企業及組織，都不可能單獨完成這項工作。我們要堅定不移推進改革，還原能源商品屬性，構建有效競爭的市場結構和市場體系，形成主要由市場決定能源價格的機制，轉變政府對能源的監管方式，建立健全能源法治體系。
第五，全方位加強國際合作將為我國未來能源發展打開新的市場。面對日益突出的能源供需矛盾和國際能源格局變化，未來我國必須充分利用全球能源資源，不但要"走出去"，也要"拿回來"。與資源供應國強化經貿聯系，全面深化能源資源外交應當作為我我全球戰略的核心，積極推動全球能源互聯網建設，實現能源消費高效化、低碳化和清潔化目標。我國已繪就絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路合作建設藍圖。"一帶一路"上相當多的國家為發展中國家，電力比較缺乏，而我國在電力裝備、規劃、工程施工和電站的應用上有較高水平，從國內看，我國電力在規劃、設計、施工、運行領域過剩。"十三五"電力規劃需要制定加強國際合作方面的頂層設計方案，通過市場運作，實現國內電力產業向發展中國家轉移。
4.全面深化改革給電力規劃帶來深刻影響
黨的十八屆三中全會對全面深化改革作了頂層設計，明確提出推進經濟體制改革必須"使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用"。經濟體制改革的核心問題就是處理好政府和市場的關系。2015年3月15日，中共中央、國務院聯合下發了《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發[2015]9號文件，以下稱"9號文")，揭開了深化電力體制改革的序幕。
電源企業和電網企業都已經是完全獨立的經濟實體，自主經營，自負盈虧。同時，它們也是電力市場的主體，它們的經營活動基本上都是按照市場規律行事，因此，電力規劃工作也應當遵循市場規則。
隨著我國電力市場的建設完善，電力行業的參與主體將會得到極大的豐富，電力交易自由化也會給電力行業規劃帶來更多的挑戰。
隨著電力市場參與主體的多樣化以及電力市場交易自由化，要在統一的電力行業規劃中均衡各參與主體的利益是十分困難的，也正因如此，才一定要避免"平行規劃"以及行業規劃的"碎片化"。因此，在國家層面的電力規劃中一定要統一思想，把國家整體能源發展戰略作為下一步我國電力行業統籌規劃的指導思想，貫穿始終。
"十三五"電力規劃亟須解決的幾個問題
1.在電力規劃中如何引入市場競爭機制的問題
"十五"電力規劃發布以來，"十一五"、"十二五"期間都未發布統一的電力規劃。發電企業和電網企業絕大部分為國有企業，是獨立的市場主體，都有做大做強做優的積極性，其目標為追求自身利益的最大化。眾多電力市場參與主體利益多元化，導致電力系統的規劃和決策過于分散，且系統優化嚴重不足。電力系統是一個連續運行系統，其規劃與決策天然具有整體性，割裂這種整體性追求局部利益最大化，必然造成重復建設和資源浪費。具體表現為：電源規劃建設與電網規劃建設的不同步與不協調、新能源發電與電網規劃建設之間的不同步與不協調、新能源發電與傳統化石能源發電之間的不同步與不協調等"碎片化"現象，由此產生了電源重復建設、可再生能源并網比例偏低、電網設備利用效率低下、電網與電源規劃投入不計產出、一味做大做強，項目前期工作開展缺乏規劃指導，電力項目良性開發秩序和市場運行機制未能建立，公平公開市場競爭難以實施，企業"跑馬圈地"現象普遍，我們目前電力規劃中出現的問題，與電力市場化推進和政府職能轉變都是相關聯的。
隨著我國經濟體制改革的深化，國有企業改革和電力體制改革的推進，電力市場參與主體將更加多元化，電力市場交易將更加自由化。在哪里建電廠、建什么樣的電廠、在哪里建輸電和配電線路，誰來消納等電力資源合理配置問題，如何發揮市場的決定性作用和更好地發揮政府的作用，就成為"十三五"電力規劃首先要解決的問題。
2.大規模可再生能源的并網消納和可持續發展問題
近年來，在強有力的政策推動下，我國可再生能源發電發展迅速，政府和行業企業采取多項措施來促進消納，但西南基地"棄水"和"三北"基地"棄風"、"棄光"問題仍然比較嚴重。可再生能源的規劃尤其是風電和太陽能發電的規劃更多地以自然資源論規劃，究竟電力市場在哪兒?怎么上網、消納?這些問題考慮較少，其發展模式和規劃思路不改革，在"十三五"時期將面臨更大的挑戰。首先，"西南"基地和"三北"基地就地消納能力仍舊有限。其次，可再生能源外送通道落實較困難。再次，可再生能源發電外送有7%以上的損耗，由于其出力的波動性和間歇性，需大量配套調峰電源，可再生能源外送規模不宜超過合理上限。最后，可再生能源電力補貼資金缺口及可再生能源電價附加增加壓力較大。《能源發展戰略行動計劃(2014~2020年)》要求"2020年風力發電成本與煤電相當、光伏發電實現用戶側平價上網"，如果新能源企業不將其作為一個硬性的約束條件，還是寄希望繼續享受政府電價補貼追求數量擴張，那么，當新能源發展到較大規模后，電價較高、補貼不足、競爭力不強的缺點將會越來越制約其可持續發展。如何促進大規模可再生能源的并網消納和可持續發展是"十三五"電力規劃急需解決的問題。
3.燃煤發電在新增電源中的定位問題
隨著經濟發展進入新常態，電力需求放緩，"十三五"及未來較長時期，我國發電機組利用小時數將呈持續下降態勢。國家為防治大氣污染又嚴格控制煤炭消費(東部已實行煤炭減量替代政策)，環境治理力度加大，今后新增的電力需求，將主要由清潔低碳的非化石能源來提供。目前已核準和已發路條火電項目的發電能力已超過"十三五"新增電力需求，如果"十三五"電力規劃不對煤電發展進行合理調控，2020年煤電裝機可能會超過我國長遠所需要的煤電總裝機峰值，也即意味著煤電大規模過剩。煤電是實現"近零排放"之后繼續上大容量擔任基荷?還是要上具有調峰能力的合適容量的燃煤發電機組來支撐大規模風電和光伏發電多發滿發呢?如何對煤電進行合理調控和準確定位是"十三五"規劃需要高度關注的問題。
4.需求側資源如何納入規劃的問題
以往的電力規劃更多地是解決電力資源配置問題，以建電廠和輸配電線路等供應側資源為代表，需求側用戶幾乎是被遺忘的市場主體，除了被動接受電力供應外，對電力系統的運行基本上無能為力，在電力規劃中更未得到合理體現。在我國資源節約與環境保護雙重約束的國情下，應及早變革規劃思路，充分考慮需求側調峰錯峰和節能提效潛力，推行電力供應與需求緊密結合的綜合資源規劃辦法。
"十三五"電力規劃新思路
1.改革電力規劃機制，逐步引入市場競爭機制
"十三五"電力規劃，應該結合國家行政管理體制改革和電力體制改革，著重解決規劃自身的體制機制問題。
要建立一種"自上而下，集中規劃"的政府規劃機制，逐步改變現有"自下而上、層層批準"的規劃模式。首先，在規劃制定環節，由國家能源局直接領導下的國家電力規劃研究機構，并充分發揮行業協會、電網企業、大型發電企業以及科研設計院等規劃研究力量，制定中長期電力發展戰略。在電力中長期戰略的指導下編制電力五年規劃，突出規劃方案的戰略性、前瞻性以及整體性，改變當前重微觀、輕宏觀，重項目審批、輕規劃研究的規劃管理模式。應該把電力規劃關注的重點從項目審批逐步轉移到對于總量、結構以及布局的優化控制上。要改變"十二五"期間諸多專項電源規劃、區域電網規劃的碎片化現象，將各類電源規劃、電網規劃等均納入電力發展總體規劃，突出統籌電源與電網發展，煤電與清潔能源發展，發電與調度，各類電源基地布局與重要電力通道布局。其次，在規劃執行環節，逐步改變電力項目由各企業"跑馬圈地"后政府審批的辦法，將規劃內的電源項目實行公開招標，通過招投標確定項目業主和價格，實際上相當于將電力市場競爭提前到建設環節。從電源項目選擇投資方開始就引入競爭機制，而不是靠各種非經濟、非市場的因素去競爭、去圈地。電網項目實行備案制，通過市場競爭方式選擇投資主體和確定基準(容量)電價，充分發揮市場配置電力資源的決定性作用，以利于從源頭上控制電力系統成本。
2.創新電力規劃方法，實現縱向源—網—荷—儲協調優化
電力規劃要逐步引入綜合資源規劃的理念，將電力供應側和需求側的各種形式的資源綜合成為一個整體進行規劃，從而達到整個規劃系統的社會總成本最小。以提高需求方終端用電效率所節約的資源同樣可以作為供應方替代資源這樣一個新理念，使得可供利用的資源顯著增加，這樣做可降低電源、電網新建擴建容量，節省大量供應側資源投入，它能夠在保證經濟增長水平的前提下，實現對能源消費總量的控制，大大降低環境污染物排放。另一方面，以智能電網技術、能源互聯網技術、先進輸電技術、需求側響應技術以及相關儲能技術作為支撐，實現電源與電網、電網與用戶、電源與用戶之間的資源優化配置，即實現縱向"源—網—荷—儲"協調優化模式。尤其當未來大規模的間歇性、隨機性新能源電力接入電網之后，電力需求側管理及需求側響應將成為未來新能源電力系統中重要的可調控資源，其將與傳統電源、儲能設施一起成為保證電力系統安全穩定運行的重要支撐。
3.調整電源結構，實現橫向多源互補
我國以煤為主的能源資源條件決定了我國以煤電為主的電源裝機結構在相當長時期內不會改變。但當前國內環境保護和國際上碳減排的壓力日增，環境保護和碳減排已成為我國能源電力行業發展的"硬約束"。"十三五"時期，必須從根本上調整各類電源的定位，特別是在新增電源中清潔能源和煤電的定位，才能實現2030年左右，非化石能源占一次能源消費比重達到20%左右。
強化電力統一規劃，通過構建高效能源傳輸平臺，利用傳統化石能源發電的可調控性、靈活性來彌補清潔能源的間歇性、波動性，實現"橫向多能源互補優化"，形成多元化、集中式與分布式相協調、協同互動的電力能源供應體系，克服單一區域、單一類型新能源出力波動。合理安排清潔能源發電與傳統燃煤發電的組合優化，基于最大限度利用清潔能源的基本目標來配備燃煤發電機組的調峰容量，實現各能源體之間的相互協調配合，促進清潔能源電力的高效外送和消納。
調整新能源發電發展思路，風電和光伏發電發展應堅持集中與分散相結合原則，近中期優先鼓勵分散、分布式開發。根據社會承受力，設定未來若干年可再生能源上網電價標準和補貼規模，并提前向社會公布，通過倒逼機制促進企業的技術進步和優勝劣汰，從而促進新能源產業的可持續發展。
另一方面，協調傳統功能電源與調峰電源建設發展，在電力系統加強調峰能力建設和需求側管理的基礎上，"十三五"規劃應根據各地具體情況，按照保障發電機組合理利用小時數的原則，在充分挖掘現有機組發電潛力后，再確定新增煤電空間。
加快與之配套的輔助服務以及容量市場建設，讓燃煤發電從輔助服務市場上"掙大錢"，而它在電能市場上充其量只能"掙小錢"，從而平衡電力市場中不同類型、不同功能發電主體的利益，保證我國電力市場健康發展以及電力安全穩定運行。
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